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宣 传 工 作2014年第14期
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宣 传 工 作

第十四期


矸石热电厂党群工作部                       2014年11月22日

学习新安全生产法辅导材料之一

2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《安全生产法》的决定。这是我国安全生产法制建设的又一重要成果,揭开了依法治安的新篇章,必将在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中推动安全生产法治进入新的时代。

一、重大意义

任何法律都是时代的产物。2002年6月29日,《安全生产法》经九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过,同年11月1日起正式施行。当时正值我国安全监管监察体制建立之初。它结束了新中国成立几十年来缺少安全生产领域综合大法的历史。这是我国安全生产法制建设的里程碑,它开创了我国安全生产法制工作新时代,标志着我国安全生产工作开始全面纳入法制化轨道。

《安全生产法》的颁布实施,对我国安全生产工作起到了巨大的推动作用。这部法提高了安全生产工作地位,增强了全社会的安全生产意识,有力地巩固了安全监管监察体制。从2003年起,我国安全生产事故总量出现拐点,安全生产形势实现持续稳定好转。

然而,随着我国治国理政理念的不断深化、经济社会发展的不断变迁、安全生产工作实践的步步推进,这部曾经发挥了巨大作用的法律,日益显现出在制度设计上的种种缺陷。

当时为适应社会主义市场经济体制要求,适应国家安全监管监察体制建立要求,安全生产急需一部大法。然而,由于当时社会主义市场经济体制、安全监管监察体制都处于初创探索阶段,这时候出台的法律仍带有计划经济体制下的痕迹,对一些实践中尚未明确的东西,在法律中的表述含糊。

从某种意义上讲,当时出台的《安全生产法》是一部管制性质的法律,强调安全生产监督管理,而对企业主体安全生产责任强调不够。这就必将导致政府监管职责过大、责任也过大,企业违法成本过低、自主守法意识淡薄,难免会出现监管能力不足、难以有效遏制违法违规生产行为等问题。

2013年发生在吉林省吉煤集团的“3.29”特别重大瓦斯爆炸事故,就是一例。在3月29日已造成36人死亡后,由于井下情况复杂随时可能再次爆炸,国家安全监管总局和吉林省政府三令五申禁止一切人员下井。然而,为了保护矿井、保护财产,企业负责人无视禁令,偷偷带领人员下井打密闭,结果再次发生爆炸,又导致17人丧生。

“人没了发展还有什么意义。”针对这起不该发生的事故,《人民日报》曾发表评论,称“我们要安全发展,不要血淋淋的发展”。

如今,我国的市场经济体制改革进入了攻坚期和深水区,党和国家确立了以人为本的科学发展观,人们对安全生产的认识实现了从安全生产到安全发展、再到实施安全发展战略的飞跃。尤其是党的十八大以后,习近平总书记多次提出“人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”

经过十多年的实践,安全生产领域的诸多关系逐渐理顺,安全生产监管监察体制基本建立,安全生产法制建设不断加快,安全生产责任体系不断健全,尤其是诸多正确有效的政策措施、行之有效的做法,需要通过立法将其规范化、制度化。

此外,有法不依、执法不严的问题,在实践中非常严重,导致非法违法行为屡禁不止。在2005年5月至6月全国人大常委会组织对全国10个省(自治区、直辖市)《安全生产法》执行情况进行检查后,“刀不快,腰不硬”的问题被首次一针见血地提出,这“刀不快”指的是法律制裁不严、企业违法成本低下,“腰不硬”指的是监管者执法地位不高、执法手段缺乏。就是这次大范围的检查,成为修改《安全生产法》的发端。

2011年7月27日,国务院第165次常务会议决定:加快修改《安全生产法》,进一步明确责任,加大对违法行为的惩处力度。

之后,修法步伐明显加快。2011年12月,国家安全监管总局向国务院报送修正案(送审稿)。2012年6月4日,修正案(征求意见稿)在国务院法制办政府网站上公开向社会公众征求意见。2013年10月31日,十二届全国人大常委会将修改《安全生产法》列入本届常委会立法规划第一类项目。2014年1月15日,国务院常务会议审议并通过《安全生产法》修正案草案。2014年2月25日,全国人大常委会第一次审议修正案(草案)。8月31日,全国人大常委会第二次审议表决通过。

如果说《安全生产法》的制定是十年煞有铸剑的过程,那么其修改就是十年炼剑的成果,十分不易。

二、主要特点

第一,坚持以人为本,把保障人民群众的生命安全放在首位。安全生产,人命关天。坚持以人为本,是从以往安全生产事故血的代价和教训中总结出的安全生产工作最重要的原则,是这次修改法律的重要指导思想。习近平总书记去年在考察山东青岛“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故抢险工作时指出,各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念,始终把人民群众生命安全放在第一位。习近平总书记的重要讲话为安全生产法修改工作指明了方向。坚持以人为本,就是要始终把人民群众的生命安全放在最重要的位置,要秉持人的生命至上的理念,在处理保证安全与实现生产经营活动目标的关系上,要始终把人身安全放在首要位置。要在确保安全的前提下,实现企业经营活动目标、安全工作与其他经营活动目标。当安全工作与其他工作发生矛盾与冲突时,其他工作要服从安全,决不能以牺牲人的生命、健康为代价获取企业效益和经济发展。不注重安全,一味追求赢利,成就不了伟大企业。坚持以人为本、保障人的生命安全的要求贯穿在整部安全生产法中,各项具体制度的设计,都服从和服务于这个根本。

第二,立法针对问题,重点解决实践中存在的突出问题。实践是检验法律实施效果的客观标准。安全生产中暴露出来的问题,既有有法不依、执法不严、违法不究的问题,也有法律制度本身不够完善的问题,或者随着客观形势的发展,法律某些规定落后于实践发展的地方。这次修法重点解决的问题主要有:一是生产经营单位主体责任不落实,守法意识淡薄。二是安全生产基层监管能力不足,人员、装备、技术欠缺;政府监管手段不够硬,对一些情节严重、屡查不改的重大违法行为缺乏有效的强制手段和措施。三是违法成本低,随着近年来经济的快速发展,原有的一些罚款处罚威慑力已显得不足,难以收到预期效果。四是有的条文规定过于原则,缺乏可操作性。在修改过程中,紧紧围绕上述突出问题对具体制度进行修改完善,解决了这些突出问题。

第三,注重加强政府监管和发挥市场作用,多管齐下强化安全生产工作。当前,我国正处在大力推进行政审批制度改革。在这一背景下,加强安全生产工作需要妥善处理政府监管与发挥市场作用的关系。从一些市场经济发展水平较高的发达国家的经验看,这些国家政府监管的作用更多地体现为制定法律和政策,加强对安全生产工作的引导和宣传,强调发挥行业组织、社会中介机构、工会和相关保险机构等在安全生产工作中的作用;企业守法意识比较强,政府管得较少,更多地通过购买服务等方式将一些行政职能交由社会组织承担。从长远看,我国的安全生产工作应当朝这个方向发展,今后修法的方向应该是更多地通过经济手段、通过市场的作用,来解决安全生产问题。但是,当前修改安全生产法,必须立足于现阶段的具体国情,符合当下的实际。从当前看,我国不少企业尤其是大量中小企业守法观念淡薄,安全生产形势仍然严峻,政府监管是不可或缺的,有些方面还要进一步加强。

安全生产法修改,一方面,按照政府职能转变和行政审批制度改革的要求,将一些原来由政府承担的职能改为由生产经营单位承担,例如,部分建设项目安全设施的验收,从以往的由主管部门验收,改为由建设单位组织验收。这次修法还规定,国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。这是引导商业保险在安全生产中发挥作用。要逐步解决好“企业发财赢利,政府承担赔偿责任”的问题。另一方面,为解决现有执法手段、措施不够硬的问题,安全生产法修改进一步强化了监管手段和措施,比如,赋予监管部门在必要情况下,对违法生产经营单位采取停止供电、停止供应相关的生产必须品等措施的权力。

第四,强化责任追究制度,加大处罚力度。最严格的监管,要有最严厉的处罚。这次安全生产法修改,加大了对违法行为的处罚力度。例如,对发生特别重大生产安全事故的责任单位,由安监部门处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的,处一千万元以上二千万元以下的罚款。这是目前所有法律中,罚款固定数额上限最高的一项规定。以往最高的是五百万元,这次一下子提高到二千万元,可以称得上是“史上最严的安全生产法”。

三、重点问题

第一,关于进一步强化生产经营单位的安全生产主体责任。安全生产工作要“防患于未然”,只有进一步强化和落实生产经营单位的主体责任,从源头上把关,才能从根本上防止和减少生产安全事故的发生。本着这一思路,修改后的安全生产法对生产经营单位的义务作了进一步规定,增加了不少条文。一是明确生产经营单位应当推进安全生产标准化建设,提高安全生产管理水平。二是明确了安全生产责任制的具体内容和要求。三是对生产经营单位设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员,以及注册安全工程师制度提出了新的要求。四是对安全生产管理机构和管理人员的具体职责、履职要求和保障作出了规定。五是对生产经营单位应当保障实习学生和被派遣劳动者的权利作了规定。六是对生产经营单位的事故隐患排查治理制度作了规定。

第二,关于强化乡镇人民政府及街道办事处、开发区管理机构的安全生产监管职责。乡镇一级政府在安全生产监管工作中发挥基础性作用。根据实际情况作出规定,乡镇一级政府应当加强对生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

近年来发生的一些重特大安全生产事故,反映出各类开发区安全生产监管工作存在盲区和薄弱环节,有必要进一步加强各类开发区的安全生产监管工作。增加了有关开发区管理机构对生产经营单位安全生产状况进行监督检查的规定。这里的开发区,包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区和工业园区。

第三,关于明确安全生产监督管理部门的行政执法主体地位。按照安全生产法的规定,安监部门负责对安全生产工作实施综合监督管理,是安全生产行政执法部门,安全生产行政执法如果没有相应的条件保障,势必会给一些地方的具体执法工作带来不利影响。这次安全生产法进一步明确了负有安全生产监督管理职责的部门的行政执法主体地位,专门增加规定,安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门“依法开展安全生产行政执法工作”。

第四,关于尽职免责。从一般道理上讲,做好安全生产工作是生产经营单位的责任,是生产经营单位的事情。发生安全生产事故一般与行政监管人员没有直接关系。尽管如此,法律还是没有作出“尽职免责”的规定。这是考虑到:首先,我国目前的安全生产形势依然严峻,行政部门还必须承担这方面的职责。安全生产法对监管部门的履职要求有明确的规定。违反这些规定,监管人员要承担相应的法律责任。这是依法行政的客观要求。其次,经济持续健康发展,仍然是我们面临的十分重要的任务,政府主导着经济工作,而在经济发展过程中伴随着安全生产问题。还要看到,近年来,有的地方政府为了招商引资,对引进的企业做了一些不适当的承诺,对企业安全生产要求不高,在项目审批方面把关不严。这样,发生严重的安全生产事故,这些地方的政府和监管部门难辞其咎。再其次,这次安全生产法修改专门增加了一项内容,规定安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照年度监督检查计划进行监督检查。出台这一规定的目的在于明确安全生产监督检查应当按计划进行。在追究监管人员的失职、渎职行为时,要看其是否严格按照监督检查计划的要求履行了相应的职责。事故调查处理的目的,是查明原因、吸取教训、举一反三,而不是为了处理几个人。从总体上说,监管部门及其工作人员严格执行法律规定,依法履职,尽职尽责地做了工作,在责任追究上就要考虑这个情况。对确实属于不负责任的,或者有失职、渎职、徇私枉法行为的,应当依法追究法律责任。

第五,关于党政同责。抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系,是中央对安全生产工作的要求。这个要求适用于这次安全生产法的修改。在审议过程中有人提出,在法律中规定“党政同责”。但法律规定既要有利于坚持党的领导、推动工作,也要符合法理,“党政同责”在法律中不好表述。因此,安全生产法修改对这一问题未作规定。目前,中央和国务院有关文件对发生重特大生产安全事故、追究地方党委负责同志的责任已有相应的规定,在实践中应执行好这些规定。

法律的生命力在于实施。新的安全生产法将于今年12月1日起施行,法律的全面贯彻落实需要全社会的共同努力。我们要把这部法律认真学习好、宣传好、贯彻执行好,维护全体员工的根本利益,顺利实现我厂安全发展的战略目标。